期刊精粹 | 德国自然保护地立法体系述评及其对中国的启示【抢先版】

【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《德国自然保护地立法体系述评及其对中国的启示》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

2019年中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（下称《意见》），提出“形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”。2018年十三届全国人大常委会已将“国家公园法”列入二类立法计划，2020年又将研究起草“自然保护地法”列入立法工作计划。目前我国尚未形成整体的自然保护地立法体系，虽有一定研究基础，但缺少对整体立法框架的比较研究，其中基本法与专类法的衔接是目前亟待研究的空白。

德国空间规划属于政府主导管控，且具有联邦—州—地区—地方层级明确的特点，与我国空间规划体系和未来保护地管理模式具有较强的适应性。德国自然保护地立法体系在横向分类上，属于“基本法+专类法+相关法”的立法模式（图1），在纵向分级层面，属于“联邦—州—园区”的三级行政管理（图2）。

图1  德国基本法、专类法、相关法关系图

图2  德国自然保护地立法纵向分级与横向分类关系图

基本法的制定分为联邦和州层次，联邦环境、自然保护与核安全部制定颁布《联邦自然保护法》，各州则依据联邦自然保护法，根据具体情况制定州自然保护法。

专类法在各州按照“一区一法”的模式，对具体的某个国家公园、生物圈保护区等，制定法律或条例。其中保护等级最严格的国家公园，在各州均有专门立法，而其他无专类法的保护地，则根据联邦和州层面基本法的要求进行管理和保护。

相关法是关于自然资源与环境中与自然保护的相关法律，是基本法和专类法的补充和参考。

总的来说，德国自然保护地体系立法具有联邦统筹，立法地位高，基本法专类法相结合，一区一法，因地制宜的特点。

德国经验对我国的启示是，首先在立法模式上，应当在国家层面设立自然保护地综合立法框架体系，将所有类型的自然保护地纳入其中。国家公园、自然保护区、自然公园三类专类法应做到立法全覆盖。将《自然保护地法》作为基本法，同时就国家和地方两个层次进行各类保护地专项立法（图3）。

图3  德国自然保护地立法体系与本文建议的中国自然保护地立法体系对比

其次在法律效力方面，在《意见》提出的分级管理体制基础上，借鉴德国“联邦—州—园区”层面的法律效力分级经验，未来我国的自然保护地在国家和地方层面都均应留有一定的立法权，其中国家公园应当属于竞和立法权所支配的范围，由国家层面的专类法提出指导性的框架规定，再通过地方层面的“一区一法”，结合实际情况指定国家公园的空间范围、保护目的和保护分区，明确分区管控措施，明确管理局与相关机构的关系和权利义务。而自然保护区和自然公园在国家层面不一定需要制定法律，可以通过行政法规、部门规章进行约束。立法过程中应处理好国家与地方之间“上位与下位”的关系，基本法与专类法之间“一般与特殊”的关系。

图4  课题组与德国海尼希国家公园管理局负责人座谈

注：文中图片均为作者绘制或拍摄。 

作者：陈保禄，博士，上海同济城市规划设计研究院有限公司，高级工程师。[e-mail]

沈丹凤，硕士，上海明烨建筑规划设计有限公司，规划师。[e-mail]

禹莎，硕士，上海旅游高等专科学校、上海师范大学旅游学院，讲师。[e-mail]

洪莹，硕士，上海同济城市规划设计研究院有限公司，规划师。[e-mail]

简单，硕士，上海同济城市规划设计研究院有限公司，规划师。[e-mail]

干靓（通信作者），博士，同济大学建筑与城市规划学院，自然资源部大都市区国土空间生态修复工程技术创新中心，副教授。[e-mail]

延伸阅读

编辑、排版 | 张祎娴

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